关于修宪的思考

陈驰

2004年3月14日，十届人大二次会议通过了现行宪法的第四次修正案，针对本次修宪的内容和中国的宪政实践，作者简略地作了以下地冷思考。

一、       法修改的有关理论

    宪法的修改是指在宪法实施过程中，随着社会的变化、发展，出现宪法的内容与社会现实不相适应的时候，由有权机关根据法定程序对宪法予以补充、调整、删除的活动。及时修改宪法与社会现实不相适应的地方，是保持宪法的现实性和相对稳定性，是宪法得以生存和发展的必备条件，也是宪法充满生机和活力的重要环节。

宪法是国家的根本大法，具有相当的稳定性，一般不会轻易地被修改。但是，一旦修宪程序启动，那就意味着某种特殊原因导致宪法必须修改。归纳起来，宪法修改的原大体上有两大类：客观原因和主观原因。客观原因主要就是社会现实的发展变化。宪法作为社会关系的根本调节器，本身就是社会现实的客观反映；同时，宪法作为上层建筑，必然要指导社会实践，当社会现实发生变化的时候，宪法也就自然要发生变化，修宪也就成了几乎必然的事情了。具体而言，社会现实的变化包括，经济基础的变化、政治制度的变化和阶级力量的对比关系的变化。比如，个体和私营经济在1982年宪法正文中最初根本没有规定，但是随着改革开放的推进，个体和私营经济在国家社会生活中的地位和作用日益明显，于是，宪法通过修正案的方式适，时的规定其为我国公有制经济的“重要补充”（1988年），“重要组成部分”（1999年）、“国家保护个体经济、适私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。主观原因主要是制宪者认识能力的限制，使制宪时考虑不周，导致宪法被修改。如：立宪者缺乏对整个社会的主要矛盾的全面认识而形成的立宪短期化的指导思想，使得宪法不得长久而被改；由于立宪技术的原因，导致宪法条文不明确、不具体、不严谨。人的认识能力的有限性和把把握事物真理的相对性决定了宪法修改的必然性。

宪法修改的方式有三种：全面修改，即对宪法全文进行修改，以新宪法取代旧宪法。当然这种修改并不影响国家的政权性质和阶级本质。部分修改，即对宪法原有的部分条款加以改变或者新增若干条款，而不牵动其它条款和整个宪法的修改方式。无形修改，即在形式上没有改变宪法条文内容进行修改，但在实际上却变更了其含义的修改方式。这是现实中存在的方式，但从树立宪法的权威和尊严，建设社会主义法治国家的角度来看，无形修改的方式应当慎重。

有关宪法修改的顺序、步骤和环节等过程性、操作性的程序规范叫宪法修改的程序。它包括一下几个步骤：A、提案。在我国，宪法的修改，需要由全国人大常委会或１／５以上的全国人大代表大会代表提议。 B、审定。 C、起草。D、议决。在我国，宪法修正案需要全国人民代表大会全体代表的２／３以上多数通过。E、公布。宪法修正案只有公布以后，才能产生法律效力。

二 本次修宪的背景和特色

（一）修宪的背景：

修改宪法，实现宪法规范与社会变迁的协调性，维护宪法的动态稳定和权威性，自然是宪政实践的首要选择。在前三次修宪中，总共涉及十七处内容的自我修正，其中一九八八年修宪：为“私营经济”正名。在第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”此次修宪，明确规定了私营经济在社会主义所有制结构中的地位，肯定了它的积极作用，对推动其进一步健康。一九九三年修宪：为“富强”奋斗。在多达九项的修改中，有两点最有特色：中国正处于社会主义初级阶段被明确写入。在此大背景下，宪法规定，国家的奋斗目标，则由建设“高度文明、高度民主的社会主义国家”变为建设“富强、民主、文明的社会主义国家”。两个字的增加、两个词顺序的变化，看似微小，却深意可见； “市场经济”一词的入宪，规定“国家实行社会主义市场经济。”此次修宪，继“私营经济”之后再为“市场经济”正名，明确表示社会主义也可以搞市场经济。中国政治、经济、社会各方面变革进一步深化。一九九九年修宪：为“法治”鼓与呼。修改后的宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家” “法治”成为国家意志，此举具有划时代的意义。

随着改革进入攻坚阶段和党的十六大的召开，我们党针对我国转型社会的新特点和新问题，适时地提出了一系列的方略和原则。为此，宪法应当适时的修改，以更好的适应社会的发展变化。

（二）本次修宪的内容特色

宪法无论如何改动，其内容都必须符合一定的标准，否则宪法的修改就可能是失败的。换言之，宪法修改是否有特色，关键看它是否符合一定的标准。概括起来，评价宪法修改内容的标准有一下四条：一是经济标准，即“三个有利于”的标准。只有促进社会生产力的发展，增强国家的综合国力和提高人们的生活水平的宪法，才能最终为经济发展服务的，从而获得人们的信仰和遵从。二是政治标准，即维护宪法权威，实现政治文明。宪法修改的最终价值指向只能是维护社会稳定，建立民民主政治。三是法治标准，即宪法既要成为人们追求正义、自由、平等和人权宣言书和保障书，又要成为反对人治，实现法律面前人人平等的法治社会的坚强后盾和有力武器。四是技术标准，即宪法规范的表达和条文的用语必须客观、准确、具体和有操作性。坚决避免政策性语言和标语口号式的表达。

依照上述标准，我们认为本次修宪主要有以下富有特色的内容：1把政治文明写入宪法，就使民主政治建设有了根本的保证。尊重和保障人权，说明以人为本成为国家的价值观，是了不起的事。2将有关“戒严”的规定改为“紧急状态”。后者适应范围更宽，与国际通行做法也相一致。 戒严跟紧急状态是一个小概念和大概念的关系，后者可以涵盖前者，前者是后者的一个内容。紧急状态有以下几个特征:必须是现实或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把紧急状态分为两类:一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱引起的紧急状态。3私有财产保护力度加大。宪法13条改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律的规定保护公民的私有财产权和继承权。”对私有财产的保护范围和力度都明显加大。私有财产的规定，受益者并非只是私营企业家和个体户，也有利于对弱势群体的保护，比如城市拆迁户、被征地农民的合法利益，同样要受到宪法的保护。4土地问题。将宪法第11条第二款改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”这既有效的保护了有限的耕地，又为解决“三农”问题准备了条件。5非公经济地位获得提高。对个体、私营等非公经济的表述，是中国历次修宪的一个重要内容，实际上反映出中国市场经济的发展进程。将宪法11条第二款改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”现在可以说，在宪法上，非公经济获得了与公有制经济同等的地位，非公经济必将由此而迎来一个大发展、大繁荣的春天。6更加明确地表明“保障人权”。这为促进人的全面发展，实现我国与西方进行人权对话铺平了道路。7国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。这样的规定就为我国最终冲破改革的瓶颈，全面实现小康社会找到了致胜的法宝。

三 伟大的事业，未完的征程

纵观这四次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。中国宪法内容除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面和国家文明史的内容。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪，宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。因此，像童之伟教授所说的那样，启动宪法解释制度，在改革开放的精神指导下对之加以扩大解释，比较可行。

    因此，我国未来宪法的发展方向大体上因应在以下几个方面进一步努力：

    1、序言里面有关历史的内容应删除。在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。

    2、在公民基本权利方面，规定公民的合法权利非经正当法律程序不得被剥夺或限制。同时，应该增加以下的基本人权内容：环境权、生存权、发展权、知情权、隐私权、财产权、经济自由权、迁徙自由权和接受公正审判的权利。同时，社会主义公共财产神圣不可侵犯具有片面性，因取消“神圣”二字，实现各种市场主体的合法财产平等保护。

    3、在国家机构中，第一，应把政协制度写入宪法，使它与人民代表大会制度并列，相辅相成，朝中国特色的“两院制”发展。第二，废除等额选举而实行差额选举。第三，人大代表专职化和专业化，真正实现专家立法，并将人数适当减少。同时，地方各级人民代表大会参照上述全国人大改革的思路进行改革。第四，设立全国人大的宪法委员会或者宪法法院，建立中国特色的违宪审查制度。第五，明确规定国家主席为国家元首，国家军事委员会主席应该由国家元首兼任。第六， 在64条中增加规定中国共产党中央委员会的修宪建议权的主体资格。